如何通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的根本保障。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)魏后凱研究員于11月9日在北京大學(xué)2024年鄉(xiāng)村振興論壇中作了題為《新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新》的主旨報(bào)告，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵、重要切入點(diǎn)、體制機(jī)制障礙與創(chuàng)新等方面詳細(xì)闡述了我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀、難點(diǎn)以及未來(lái)的改革方向。
一、從統(tǒng)籌到融合：城鄉(xiāng)發(fā)展政策的演變
魏后凱所長(zhǎng)指出，自2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”以來(lái)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策逐步完善，從十六屆三中全會(huì)提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”到十八大報(bào)告中明確指出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，再到十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，國(guó)家政策走向愈發(fā)深入，既反映了中央政策的一脈相承，又符合新時(shí)代的階段特征和具體要求。其中，這三個(gè)概念的共同點(diǎn)是始終把城市與鄉(xiāng)村看成是一個(gè)相互依存、相互融合、互促共榮的發(fā)展共同體，并以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和均衡配置，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮為目標(biāo)。三者的差異則體現(xiàn)為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”強(qiáng)調(diào)政府的統(tǒng)籌作用；“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”強(qiáng)調(diào)一體化目標(biāo)；“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”涉及城鄉(xiāng)發(fā)展多維度、各領(lǐng)域和全過(guò)程，強(qiáng)調(diào)雙向融合互動(dòng)和共建共享，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮和一體化的重要途徑。
二、縣域是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)
在探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效路徑上，魏后凱所長(zhǎng)指出，從總體上看，縣域是現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的有效地域單元。這一方面是由縣域的地域范圍和基本特征決定，縣域面積大體適中，城鄉(xiāng)聯(lián)系較為緊密，通勤距離和交易半徑不大，融合和遷移成本較低，便于全域推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，2020年，中國(guó)1868個(gè)縣域的平均人口規(guī)模約40萬(wàn)人，行政區(qū)面積約4600平方公里。另一方面，相對(duì)適中的規(guī)模和良好的城鄉(xiāng)聯(lián)系使得縣域具備了較低的融合和遷移成本，有利于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就地就近遷移。農(nóng)民工遷移數(shù)據(jù)的變化趨勢(shì)一定程度上印證了這一觀點(diǎn)。具體而言，外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總量比重由2010年的63.3%下降到2023年的59.3%、外出農(nóng)民工跨省比重由2009年的51.2%下降到2023年的38.2%、跨省農(nóng)民工占農(nóng)民工總量比重由2009年的32.4%下降到2023年的22.7%。
魏后凱所長(zhǎng)進(jìn)一步結(jié)合二十屆三中全會(huì)提出的“統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，對(duì)縣域在其中扮演的角色展開(kāi)了論述。首先，有必要厘清三者之間的關(guān)系，新型工業(yè)化為新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村全面振興提供了驅(qū)動(dòng)力和產(chǎn)業(yè)支撐，為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供機(jī)會(huì)；新型工業(yè)化為新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村全面振興提供了驅(qū)動(dòng)力和產(chǎn)業(yè)支撐，為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供機(jī)會(huì)；鄉(xiāng)村全面振興則為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，保障勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素以及農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)。三者之間是一種相互支撐、互促共進(jìn)的關(guān)系。其次，魏后凱所長(zhǎng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了三者的統(tǒng)籌不能簡(jiǎn)單照搬到縣域?qū)用妫绕涫翘幱谙拗崎_(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的縣域。在統(tǒng)籌過(guò)程中，統(tǒng)籌的核心是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，其城鎮(zhèn)化規(guī)模應(yīng)與其承擔(dān)的生態(tài)功能相適應(yīng)和資源環(huán)境承載能力相匹配。
魏后凱所長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是從全國(guó)總體上看的，各地要從自身實(shí)際出發(fā)因地制宜推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。首先，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效地域單元與其所處的發(fā)展階段緊密相聯(lián)，各地適宜的有效地域單元有所差異。從全國(guó)總體看，縣域是現(xiàn)階段的有效地域單元。但考慮到2022年長(zhǎng)三角（江浙滬）城鎮(zhèn)化率達(dá)到76.13%，人均GDP超過(guò)2萬(wàn)美元，已經(jīng)跨越中等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的門(mén)檻，對(duì)于長(zhǎng)三角、珠三角等有條件和能力提高統(tǒng)籌層次的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)而言，應(yīng)以地級(jí)市作為地域單元。與此同時(shí)，對(duì)于上海、北京等直轄市以及一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的副省級(jí)城市，其城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近90%，應(yīng)在都市圈甚至更大的范圍內(nèi)來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
三、當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的體制機(jī)制障礙
魏后凱所長(zhǎng)指出，近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展快速推進(jìn)，取得了階段性的顯著成效，但過(guò)去長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)分割體制機(jī)制尚未從根本上消除。城鄉(xiāng)收入差距是反映分割程度的重要指標(biāo)，盡管城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比由2007年最高時(shí)的3.14下降到2023年的2.39，目前城鄉(xiāng)居民收入相對(duì)差距仍處于高位，比1985年高28.5%，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平；而且城鄉(xiāng)居民收入的絕對(duì)差距仍在不斷擴(kuò)大。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙主要包括以下幾個(gè)方面：一是人口流動(dòng)障礙。一些超大特大城市仍存在就業(yè)戶(hù)籍限制，采取帶有歧視性的積分落戶(hù)制度，城市居民遷往農(nóng)村尚缺乏制度性安排。例如，2023年度廣州市積分入戶(hù)指標(biāo)為1.5萬(wàn)個(gè)，較2022年度增加2000個(gè)；二是資本流動(dòng)障礙，目前對(duì)城市資本下鄉(xiāng)仍存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)和體制障礙，對(duì)下鄉(xiāng)資本監(jiān)管不力，管理制度不完善；在中西部一些欠發(fā)達(dá)縣域，至今仍存在存款大于貸款的“存貸差”現(xiàn)象；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化嚴(yán)重滯后。數(shù)據(jù)顯示，2015年，中國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低17.4個(gè)百分點(diǎn)。到2020年，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45.4%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低18.5個(gè)百分點(diǎn)，“十四五”期間兩率差距共擴(kuò)大1.1個(gè)百分點(diǎn)。2021-2023年兩率差距雖縮小0.64個(gè)百分點(diǎn)，但主要是由常住人口城鎮(zhèn)化率增速下降引起的；四是進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民“三權(quán)”退出困難。截至2021年底，全國(guó)確認(rèn)村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員9.2億人。目前中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口中尚有2.52億農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口，有4億多人在農(nóng)村享受“三權(quán)”；五是土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)分割。主要體現(xiàn)為房地產(chǎn)市場(chǎng)不完整，目前主要是城市房地產(chǎn)市場(chǎng)；六是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大，制度尚未完全接軌，基本社會(huì)保障均等化難度大。具體而言，絕大部分地區(qū)城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民低保雙軌運(yùn)行，且城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工、事業(yè)單位醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)相差懸殊。
四、展望未來(lái)：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新
黨的二十屆三中全會(huì)中研究了進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化問(wèn)題，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是其中的重要組成，主要包括健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度和深化土地制度改革四個(gè)方面。魏后凱所長(zhǎng)結(jié)合三中全會(huì)的內(nèi)容，從以下四個(gè)方面提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展中體制機(jī)制創(chuàng)新的抓手。
一是進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革。改革的重點(diǎn)是恢復(fù)戶(hù)籍的登記功能，按常住人口配置公共資源和提供基本公共服務(wù)，應(yīng)落實(shí)二十屆三中全會(huì)所提出的推行由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶(hù)籍人口同等權(quán)利。既要推行按常住地登記戶(hù)口制度，允許在城鎮(zhèn)經(jīng)常居住、有合法穩(wěn)定住所或合法穩(wěn)定就業(yè)的人員申請(qǐng)落戶(hù)在經(jīng)常居住地；又要實(shí)行常住地提供基本公共服務(wù)制度，增加常住人口可享有的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，全面取消在就業(yè)地參保等戶(hù)籍限制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由常住地供給、覆蓋全部常住人口。
二是推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向合理流動(dòng)。改革的重點(diǎn)一方面是暢通城鄉(xiāng)人口、資金和技術(shù)流動(dòng)渠道，同時(shí)健全“激勵(lì)+約束”機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向合理流動(dòng)的新格局。既要通過(guò)激勵(lì)加快推動(dòng)城市資本、人才、技術(shù)下鄉(xiāng)，又要在約束方面健全監(jiān)管體制機(jī)制，完善鄉(xiāng)村振興負(fù)面清單制度。另一方面是推進(jìn)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在農(nóng)村“三權(quán)”的有償退出。在自愿依規(guī)前提下，采用市場(chǎng)化途徑解決進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在農(nóng)村“三權(quán)”的有償退出，打通進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民退出宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之間的通道。
三是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。改革的核心一方面是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)國(guó)有和農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，盡快制定出臺(tái)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》，確定和規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序和收益分配，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地征收補(bǔ)償辦法，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押交易規(guī)則，鼓勵(lì)各地因地制宜探索多元化的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式。另一方面要以宅基地為突破口，切實(shí)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，進(jìn)一步放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)限制，擴(kuò)大交易半徑，增加其開(kāi)放性，逐步將農(nóng)民宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
四是推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)普惠共享。魏后凱所長(zhǎng)基于我國(guó)城鄉(xiāng)居保保障水平離“保基本”的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)的特征事實(shí)，于2022年兩會(huì)提出關(guān)于提高城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌層次的建議。具體而言，一是需要大幅提高城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，并全面改善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)；二是需要加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，必須協(xié)同推進(jìn)城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，并做好制度銜接工作，逐步縮小二者差距；三是需要進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次，在全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。